Chcesz otrzymywać najnowsze wiadomości
Wydarzenia
Trudne godzenie racji

Warto się głęboko nad nimi zastanowić

Joanna Winkler


Wstępny projekt Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007–2013 nie wywołał dyskusji, jakiej można było się spodziewać. A przecież plan ten ma określić kierunki rozwoju społeczno-gospodarczego Polski i wysokość wsparcia z unijnych funduszy strukturalnych.



Bardzo ważne jest więc jego staranne przygotowanie. Chodzi o to, żeby nie stracić szansy na „wyciągnięcie” z Unii jak największych środków na dalszy rozwój kraju i poszczególnych obszarów gospodarki. Komisja Europejska nie będzie mogła bowiem zmienić swoich ustaleń budżetowych w dowolnej chwili na prośbę państwa, które êle wykonało swoje zadanie konsultacyjne.
    Ostateczna wersja NPR ma być zatwierdzona w czwartym kwartale 2005 r. Etapem kończącym prace nad planem, zawartymi w nim programami operacyjnymi i tzw. Funduszem Spójności będzie ich negocjowanie z Komisją Europejską.
    Narodowy Plan Rozwoju opiera się na tzw. strategii lizbońskiej. Zawarte w niej najważniejsze dla członków UE zadania do realizacji to przede wszystkim wzrost gospodarczy i zmniejszenie bezrobocia zgodnie z celem zrównoważonego rozwoju, czyli z uwzględnieniem interesów społeczeństwa i ochrony środowiska naturalnego.
    Jak w świetle tych „wytycznych” wygląda Narodowy Plan Rozwoju na lata 2007– 2013, czyli polska wersja strategii lizbońskiej?

Szwankuje system
    Na pewno nie jest to jeszcze wersja, którą można by już teraz przedstawić Komisji Europejskiej. Jak twierdzi Ekonomiczna Rada Czterech „Gazety Wyborczej”, czyli Janusz Beksiak (SGH), Andrzej Topiński (b. prezes Związku Banków Polskich), Bohdan Wyżnikiewicz (Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową) i Leszek Zienkowski (GUS i PAN),  żadna ze znaczących instytucji rządowych czy pozarządowych nie przedstawiła do tej pory kompleksowego, zwartego programu polityki gospodarczej, który miałby być w praktyce realizowany w nadchodzącej siedmiolatce. Wymogów takich nie spełnia także  – według nich – projekt Narodowego Planu Rozwoju ze swymi ogólnikami i brakiem odniesienia do fundamentalnych problemów dotyczących roli państwa w gospodarce („GW”, 24 maja 2005 r.). Członkowie Ekonomicznej Rady Czterech piszą: „Dominują ogólne postulaty, tak jakby wystarczyło sformułować jakiś zbożny cel, by stał się on rzeczywistością (...). Generalnie chodzi tu o zmiany systemu instytucjonalnego, a więc otoczenia, w którym działają przedsiębiorcy”.
    Problem ten został jednak w projekcie NPR „dostrzeżony”. Czytamy w nim, że mimo wysiłków, nie udało się w Polsce ustanowić układu instytucjonalnego zapewniającego efektywne wypełnianie funkcji państwa.
    I dlatego – jak krytycznie przyznają autorzy planu – „instytucjonalna zdolność do skutecznych działań jest ograniczona. Chaotycznie miotamy się między centralizacją i decentralizacją, podejściem sektorowym i horyzontalnym, naciskiem na resortowość i samorządność. Wśród obywateli wywołuje to przekonanie o biurokratycznej anarchii.     Państwo zgodnie z tym odczuciem stało się êródłem nieładu i rozkładu więzi społecznych. Gwałtownie obniża to zaufanie do instytucji publicznych, przy jednoczesnym rozbudzeniu roszczeniowych postaw w stosunku do państwa (...). Struktury resortowo-korporacyjne dążą do utrzymania i poszerzenia swoich domen, wykorzystując do tego celu presję społeczną (protesty) i polityczne naciski. Sprzyjają partyjnej penetracji administracji publicznej i zawłaszczaniu państwa przez partyjno-administracyjno-biznesowe koterie, które skutecznie rozmiękczają finanse publiczne, łamią budżetową dyscyplinę i utrwalają korupcję”.
    „Przełamanie” tego stanu na pewno nie będzie łatwe. W przeciwnym  razie trudno jednak będzie liczyć na społeczne wsparcie w realizacji najważniejszych celów NPR, którymi są dalszy rozwój społeczno-gospodarczy oraz zmiany w układzie instytucjonalnym państwa.

Więcej decentralizacji

Osiągnięcie tych celów związane będzie z realizacją wielu konkretnych programów. NPR zawiera bowiem zarówno programy sektorowe związane z poszczególnymi resortami, jak również programy mające na celu kompleksowy rozwój regionów.             
    W NPR jest w sumie 30 programów, w tym 16 programów regionalnych, po jednym dla każdego województwa, i jeden program dla wszystkich województw. Upodmiotowienie regionów w NPR ma służyć zrównoważonemu rozwojowi i wzrostowi ich konkurencyjności, zarówno w wymiarze polskim, jak i europejskim. Rząd tym samym próbuje zmierzać do dalszej decentralizacji kraju. Aczkolwiek – jak pisze Fiet van de Boel („Nowe Życie Gospodarcze”, 8 maja 2005 r.): „Samorządowcy są zgodni, że na podstawie treści obecnej wersji NPR funkcjonowanie ich jednostek zarówno pod względem finansowym, jak i organizacyjnym, nie poprawi się”.
    Tymczasem bez tego trudno mówić o zrównoważonym rozwoju i konkurencyjności, tym bardziej że Polska boryka się z polaryzacją społeczną i regionalną. Niewątpliwie korzystną propozycją zawartą w projekcie NPR jest podział środków na zadania krajowe i regionalne. Ważne będą jednak przyjęte tu kryteria. Wpływ programów regionalnych na gospodarkę i budżet państwa może więc być znaczący. W dużym stopniu to one będą decydować o sukcesie NPR i rozwoju gospodarczym.

Rozwój kosztuje

W ciągu siedmiu lat realizacji NPR wydane zostanie ok. 142 mld euro, a więc – jak szacują eksperci – dwa razy tyle, ile wydaliśmy na cele rozwojowe od początku wprowadzenia gospodarki rynkowej, tj. od 1990 r. W tym z funduszy unijnych możemy się spodziewać 73,6 mld euro w wariancie optymistycznym, natomiast 61 mld euro – w pesymistycznym. Wkład krajowy z pieniędzy publicznych wyniesie 24,5 mld euro, a na projekty i działania finansowane wyłącznie z krajowych środków publicznych ok. 16 mld euro. 28 mld euro będzie pochodzić ze środków prywatnych (najczęściej – jako współfinansowanie unijnych dotacji). Taka jest struktura puli środków przeznaczonych na rozwój. Połowa unijnych pieniędzy ma być rozdzielona na poziomie województw.
    Jak napisano w projekcie NPR, jego misją jest „podjęcie i uruchomienie przedsięwzięć, które zapewnią utrzymanie gospodarki na ścieżce wysokiego wzrostu, w następstwie umocnienia konkurencyjności regionów i przedsiębiorstw oraz wzrostu zatrudnienia, przy zapewnieniu wyższego poziomu spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej”. To oznacza, że średnie roczne tempo wzrostu PKB w długim okresie będzie przekraczać 5 proc. A w ciągu siedmiu lat poziom PKB na mieszkańca zwiększy się w Polsce do 2/3 średniej dla 25 krajów Unii Europejskiej. Obecnie wynosi on mniej niż połowę średniej. Czy uda się  nadrobić istniejące zaległości?
    Na obecnym, wstępnym etapie prac nad NPR trudno też przesądzić kwestie zatrudnienia. Sytuacja na polskim rynku pracy jest fatalna, chociaż stopa bezrobocia w ciągu ostatniego roku obniżona została z 20 proc. do 19 proc. (z 3,2 mln bezrobotnych do 3 mln). Trzeba jednak docenić fakt, że, po kilkuletnim okresie zapaści, rynek pracy zaczął wykazywać oznaki poprawy. Wzrost zatrudnienia występuje przede wszystkim poprzez tworzenie nowych miejsc pracy, głównie w usługach, przy stabilizacji poziomu zatrudnienia w przemyśle.
    Realne wydaje się więc to, co zakłada projekt NPR, a mianowicie spadek bezrobocia – z obecnych 19 proc. do 14,4 proc. (średnio). Mimo tego spadku nadal będzie 2455 tys. bezrobotnych. Niestety, poza ogólnikami, w projekcie NPR nie ma nawet zarysu koncepcji, jak przełamać trwałą tendencję do bezzatrudnieniowego rozwoju gospodarczego.
    Tymczasem zmiana tej tendencji w największym stopniu zadecyduje  m.in. o spadku ubóstwa. Projekt NPR przewiduje ograniczenie ubóstwa, zwłaszcza skrajnego (poniżej minimum egzystencji), z 11,7 proc. do 5 proc. w 2010 r. Czy uda się to osiągnąć, gdy ze statystyk wynika, że stopień ubóstwa w Polsce ciągle się powiększa, w niektórych regionach osiągając katastrofalny poziom?
    Jak zauważają Tycjan Gołuński i Marek Misiak („Nasz rynek kapitałowy” nr 2, luty 2005 r.), bardzo trudno jest w tych warunkach pogodzić racje ekonomiczne ze społecznymi. Jak bowiem pogodzić ze sobą priorytet spójności, nakazujący wspieranie regionów opóźnionych, z potwierdzoną w wielu krajach świata, w tym UE, tendencją do szybszego wzrostu niektórych, najbardziej rozwiniętych aglomeracji? Czy drogą do rozwiązania tego problemu jest tworzenie regionalnych strategii społeczno-gospodarczych? – pytają Tycjan Gołuński i Marek Misiak.

W cenie dobre strategie

Uważają oni, że mankamentem jest brak dobrej identyfikacji głównych słabości strukturalnych polskiej gospodarki. Nie mówiąc o propozycjach terapii z potrzebną do niej logistyką.
    Spór o to, które dziedziny gospodarki mają przed sobą lepszą lub gorszą przyszłość, jest w Polsce prowadzony od dawna. Potrzebna jest więc strategia z prawdziwego zdarzenia dla rolnictwa, budownictwa oraz wielu innych branż i obszarów gospodarki. Wejście do UE zmusza do szybkich konkluzji i decyzji. Na strategie restrukturyzacji i prywatyzacji sektora publicznego w kolejce czekają – o czym jest mowa w dokumentach NPR – górnictwo, energetyka, kolejnictwo, drogownictwo, służba zdrowia, oświata. Tycjan Gołuński i Marek Misiak piszą: „W każdej z tych dziedzin próbowano już w przeszłości coś zmienić, ale były to najczęściej zmiany połowiczne. W każdej z tych dziedzin istnieje potężne lobby broniące przed reformami i potrafiące naginać reformy do swoich interesów”.
    Zdaniem Jana Króla, przewodniczącego Rady Programowej Fundacji Edukacji Ekonomicznej, NPR próbuje objąć swoim zasięgiem całą naszą rzeczywistość. Ale przy takim podejściu trudno jest dostrzec rzeczywiste priorytety. Zadaje więc on ważne pytania („N˚G”, 30 marca 2005 r.): Czy wydatkowanie środków zdominują, bardzo skądinąd potrzebne, nakłady na inwestycje infrastrukturalne, mające siłą rzeczy charakter ekstensywnych  czynników wzrostu, czy też uda nam się zdobyć na wspieranie kierunków rozwoju opartych na wiedzy? Czy przy podziale pieniędzy znów górę weêmie sektorowo-branżowy podział Polski, czy też będziemy mogli mówić o zintegrowanym programie modernizacji gospodarki? Czy istniejący stan finansów publicznych  oraz mało efektywny sposób funkcjonowania instytucji państwowych stworzy gwarancje jak najlepszego wykorzystania kolejnych możliwości finansowych, które pojawiają się przed nami?
    Nad tymi i innymi problemami związanymi z Narodowym Planem Rozwoju na lata 2007–2013 warto się głęboko zastanowić. Chodzi bowiem o jak najlepsze skonstruowanie jego ostatecznej wersji, co w dużym stopniu  decydować będzie o kondycji gospodarczej i poziomie życia społeczeństwa w przyszłości.

(czerwiec 2005)

dodano: 2012-01-09 08:12:47